临泽县土地利用总体规划实施评价调研报告_土地评价
1、社会经济及自然资源概况
1.1社会经济条件
临泽县地处河西走廊中部，位于东径99°15'-100°30'，北纬38°57'-39°42'之间。东邻张掖（ 农用地、 商住地、 工业地） 市，西接高台县，南靠祁连山与肃南裕固族自治县相接，北与内蒙古（ 农用地、 商住地、 工业地） 阿拉善（ 农用地、 商住地、 工业地） 右旗相连，南北宽约77公里，东西长约49.7公里，总面积2727.29平方公里，折合4090937.2亩。
全县辖三乡六镇，103个行政村，总人口144613人，其中农业人口127738人，农户31365户，人均耕地面积2.03亩，低于全省、全市水平。农民人均纯收入3335元，全年完成财政税收4750万元。
1.2地质地貌条件
临泽地势南北高、中间低，由东南向西北逐渐倾斜，分为南邻祁连山区，中部走廊平原区，北邻合黎山剥蚀残山区三个类型。海拔1360-2084米之间，地貌构成有中低山脉、戈壁、沙漠、草地、林地、园地、耕地、河流和沼泽等，其中：戈壁、石山、沙漠、草地约占总面积的80%以上，园地、林地约占总面积的7.5%，耕地面积数量小且分布集中，面积仅28.08万亩，占土地总面积的6.86%，耕地总量相对较少。
1.3土壤植被条件
全县土壤共分8个土类，21个亚类，21个土属及48个土种，全县土壤养分状况可概况为“少氮、缺磷、钾有余，有机质不足”，由于全县降水量少，而蒸发量大，植被覆盖率低，生物种类较少，在植物资源中天然野生植物主要有珍珠、红砂、合头草、骆驼蓬、白制、芦苇、碱蓬等77种，其中药用植物有甘草、麻黄等21种，主要植被类型为干旱荒漠和低湿地草甸。
1.4土地资源构成状况
全县土地总面积4090937.2亩，其中农业用地2106561.7亩，占土地总面积的51.5%，包括耕地、园地、林地、牧草地、水域和农村道路;建设用地81671.2亩，占全县土地总面积的2%，包括居民点、工矿用地和交通用地;未利用地1902703.5亩，占土地总面积的46.5%，前两类主要分布在绿洲内部，后一类主要分布在南邻戈壁滩和北邻荒漠区。
2规划的编制及执行情况
我县现在执行的《临泽县土地利用总体规划》是1998年按照中央11号文件精神以国家土地管理局颁布的《县级土地利用总体规划编制规程》为依据编制的，主要目的是：认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策”，加强土地宏观管理，实施土地用途管制，推行集约用地，实现耕地总量动态平衡，促进全县经济持续，快速健康发展，其意义是：按照“一保吃饭，二保建设，三保环境”的原则，统筹兼顾，合理安排各业用地，科学调整用地结构，切实注重经济、社会发展为“九五”计划和2010年远景目标提供土地保障，其任务是：为合理利用土地提供科学依据，为实施土地用途管制制度，奠定基础，促进土地管理两个根本性转变，促进全县经济发展，实现可持续发展战略目标。
现在执行的土地利用总体规划分为三个阶段，即：近期规划为1996-2000年，中期规划为2001-2010年，远期展望至2030年。
2.1规划确定的基础性目标
2.1.1土地利用战略目标
2.1.1.1至2010年全县耕地面积稳定在28.82万亩左右，比重达到7%，基本农田保护面积达到总耕地的85%以上。
2.1.1.2(1996年-2000)年全县非农业建设占耕地1670亩，每年控制在334亩左右。2001年—2010年非农业建设占耕地1419亩，每年控制在142亩左右。
2.1.1.3至2010年全县植树造林面积达到28.35万亩，农田林网6.5万亩森林覆盖率达到8.52%。
2.1.1.4至2010年全县牧草地面积达到142.62万亩，占土地总面积的34.99%，其中人工草地面积达到7.6万亩。
2.1.1.5至2010年全县开发荒地累计15万亩，新增耕地4.95万亩，平均每年新增耕地0.33万亩。
2.1.2各部门土地需求预测
规划期内全县各类建设需用地14522亩，其中耕地3089亩，非耕地11433亩， 近期(1996-2000年)建设需用地7313亩，其中耕地1670亩，非耕地5643亩，中期(2001-2010年)建设需用地7209亩，其中耕地1419亩，非耕地5790亩，展望远期(2010-2030年)预计建设用地14000亩，其中耕地4000亩，非耕地10000亩。
2.1.2.1国家建设用地
规划期内，全县国家建设需用地8352亩，其中耕地753亩，非耕地7599亩。近期(1996-2000年)国家建设需用地3300亩，其中耕地453亩，非耕地2847亩;中期(2001-2010年)国家建设需用地5052亩，其中耕地300亩，非耕地4752亩。
2.1.2.2集体建设用地
规划期内，全县集体建设用地1649亩，其中耕地277亩，非耕地1372亩。近期(1996-2000年)集体建设需用地964亩，其中耕地125亩，非耕地839亩;中期(2001-2010年)集体建设需用地685亩，其中耕地152亩，非耕地533亩。
2.1.2.3农业建设用地
规划期内，全县农业建设需用地1813亩，其中耕地178亩，非耕地1635亩。近期(1996-2000年)农业建设需用地1516亩，其中耕地71亩，非耕地1445亩;中期(2001-2010年)农业建设需用地297亩，其中耕地107亩，非耕地190亩。
2.1.2.4农村居民点用地
规划期内，全县农民个人建房需用地2708亩，其中耕地1881亩，非耕地827亩。近期(1996-2000年)农民个人建房需用地1533亩，其中耕地1021亩，非耕地512亩;中期(2001-2010年)农民个人建房需用地1175亩，其中耕地860亩，非耕地315亩。
2.1.3.1耕地
1996-2000年达到26.87万亩，占总土地面积的6.5%，土地开发新增耕地2.29万亩。国家建设占用0.045万亩，农业建设占用71亩，村镇建设占用0.013万亩，农民个人建房占用0.10万亩，结构调整果园占用1万亩，共占用耕地1.17万亩，增减相抵，净增耕地1.12万亩;2000-2010年耕地面积达到28.82万亩，占总土地面积的7%。
2.1.3.2园地
1996-2000年园地面积达到11.662万亩，净增1.135万亩，比重调整为2.9%，其中果粮间作园地面积增加1万亩;2000-2010年园地面积达到12.25万亩，净增0.585万亩，比重调整为3%，其中果粮间作园地面积增加0.57万亩。
2.1.3.3林地
1996-2000年调整为20.35万亩，净增0.252万亩，比重调整为4.97%;2001-2010年调整为28.35万亩，净增8万亩。
2.1.3.4牧草地
1996-2000年牧草地面积达到145.02万亩，净增0.368万亩，比重调整为35.45%;2001-2010年牧草地调整为142.62万亩，减少2.4万亩，比重调整为34.8%。
2.1.3.5城镇村及工矿用地
1996-2000年全县城镇村及工矿区用地面积达到6.73万亩，增加0.49万亩，比重调整为1.6%，2001-2010年调整为7万亩，增加0.27万亩，比重调整为1.7%。
2.1.3.6交通用地
1996-2000年交通用地达到2.15万亩，增加0.06万亩，比重调整为0.52%;2001-2010年全县交通用地调整为2.16万亩，增加0.01万亩，比重调整为0.53%。
2.1.3.7水域用地
1996-2000年水域用地面积为15.8万亩，减少0.2万亩，比重调整为3.86%;主要水利工程建设用地1968亩，其中占用耕地140亩，非耕地1828亩;2010年水域用地调整为15.98万亩，增0.18万亩，比重调整为3.91%;水利工程建设用地207亩，其中占用耕地107亩，非耕地100亩。
规划期内，水利建设速度进一步加快，境内水库数量达到8个，面积7191.4亩，库容总量达到786万立方米，灌溉渠系更加完善，排阴设施更趋配套，水利工程的整体调畜能力将达到16%，灌溉农业得到进一步发展，农业基础建设再上一个新台阶，渔业生产也有新的发展。水利建设的大发展，必将推动我县经济的大发展。
2.1.3.8未利用土地
1996-2000年未利用土地面积为180.51万亩，比重调整为44.2%，开发利用3.22万亩，其中垦为耕地的0.74万亩，园地的0.09万亩，人工草地0.91万亩，林地的1.21万亩，三项建设用地0.11万亩，工矿用地0.08万亩，交通建设占用0.03万亩，水利建设0.05万亩;2001-2010年未利用土地面积为171.91万亩，比重调整为42%，开发利用8.6万亩。其中垦为耕地的0.49万亩，园地10亩，草地0.65万亩，植树造林占用7.1万亩，三项建设用地0.09万亩，交通建设占用45亩，水利建设用地0.19万亩。
2.2规划的执行情况
2.2.1、各地类面积的变化
2.2.1.1耕地面积2003年底统计上报数据为28.08万亩，占规划中期28.82万亩的97.4%，占土地总面积的6.86%。
规划期内，因水利建设的加快，中低产田改造的力度加大，农业基础更加稳固，农民保护基本农田的积极性高涨，并不断提高原有耕地质量，走外延扩大和内涵挖潜的路子，使耕地面积逐步增多。
2.2.1.2园地，2003年底统计上报为10.84万亩，占规划中期12.25万亩的88.5%。
2.2.1.3林地，2003年底统计上报为23.49万亩，占规划中期28.35万亩的86%。
2.2.1.4牧草地， 2003年底统计上报数为139.93万亩，占规划中期142.62万亩的98%。
2.2.1.5城镇村及工矿用地，2001年至2010年调整为7万亩，2003年已占用6.6万亩，占规划目标的94.3%，预计会超标。
2.21.6交通用地，2001年至2010年全县交通用地调整为2.16万亩，2003年底已完成0.61万亩，占规划指标的28.2%。
2.2.1.7水域用地，计划中期指标为15.98万亩，止2003年底完成10万亩，占总体目标的65.08%。
2.2.1.8未利用地，止2003年底全县年末未利用地170.43万亩，中期规划为171.91万亩，占99.14%。
通过对土地分类面积的比较可以看出规划基本上是科学可行的,规划期内对各种因素的考虑较为充分，从各地类所占目标比值看，耕地、林地、牧草地的增长预测科学、准确，既充分保护了环境又合理地开发利用了未利用地资源，使绿洲区面积稳中有增与规划趋于同步。
对城镇村及工矿用地的指标控制精确合理。1996年至2003年期间旧城改造继续走内涵挖潜的路子，不断提高容积率和土地的利用率，通过旧城改造建设住宅小区，充分利用城市存量土地，对农村居民点建设乡镇加强指导，统一规划，集中建设，对用地面积进行严格控制，尽量少占耕地，占耕指标也控制在0.5亩/宗以内。
2、建设用地指标使用情况
1、国家建设用地1996年至2004年上半年，全县国家建设共占用土地1108.21亩，其中耕地41.3亩，非耕地1066.91亩，占规划期总指标8352亩的13.3%，耕地占规划期总指标753亩的5.48%(国家重点项目除外)。
2、集体建设用地，1996年至2004年全县集体建设共占用土地 85.66亩，其中耕地9.31亩，非耕地76.35亩，分别占规划指标1649亩的5.2%, 耕地占规划中期总指标178亩的5.2%。
3、农村居民点用地：
规划期计划全县农民个人建房用地2708亩，其中耕地1881亩，1996年至2004年全县农民个人建房用地1686.82亩，耕地367.08亩，耕地1319.74亩。占用规划总指标的62.3%。其中耕地占规划指标1881亩的19.5 %。
1996年至2004年全县各类建设以国家建设用地和农村居民点用地居多为2795.03亩。占规划用地总量14522亩的19.2%，1996年城镇用地面积为5717.8亩，包括军队用地，工业开发区和临泽商城，扣除包括在城镇内部的军队用地1500亩，则面积为4217.8亩，人均134平方米，根据《土地利用总体规划》规划期内将有许多新建或扩建的重点项目在县工业开发区安家落户，1996年止2004年仅工业开发区新增建设用地907.24亩。在国家建设用地中严格按照《土地利用总体规划》的指标，本着“少占耕地充分挖掘现有潜力的原则，基本符合规划各项指标。
1996年至2004年农村居民点建设的量大，面广，总面积达到1686.82亩，占建设用地面积的58.6%，从农村居民点用地的情况可以看出本次规划对农村居民点用地，城镇建设用地的预测是科学合理的，但是对于工矿建设用地和交通用地的预测指标不够科学，规划期内工矿建设用地1412亩，其中耕地113亩，非耕地1299亩，但是在1996年至2004年期间工矿用地发展缓慢，说明规划指标过大，对于国家重点项目交通用地在规划期内没有安排显然不合理，但也符合当时规划的实际，山临、临清高速公路建设共占用了我县国有及集体土地2441.3亩，其中占用耕地514.64亩，在上报建设用地手续时已同时上报了修改(部分)土地利用总体规划的意见。
高速公路建设属于国家重点工程建设，该项目实施本身具有一定的政策性和可预见性，在1998年规划编制的时候应该考虑到交通建设用地，其次铁路用地征地以及工业开发区道路用地，小康路建设都不同程度上占用了国有和集体土地，以上情况说明，在一项规划的编制中不能存在盲区，尤其是交通、水利、能源等基础建设随着经济发展和拉动内需的要求对以上项目的投资力度不断加大，用地的可能性更大，在编制土地利用总体规划时不但要预留好建设项目发展的空间，而且要合理。编制好用地分区和用地量。
4、本次规划编制的特点：
①建立了社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的规划
无论规划目标的确定，土地利用基本方针的制定，以及规划指标的确定,都表现出本次规划以耕地保护为主题。
②建立了指标加分区的土地利用规划模式
采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制。主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标。土地利用分区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务,具有操作性，为土地利用控制提供依据。
③社会主义市场经济下的服务型土地利用规划
土地利用规划纲要中的土地利用的方针是切实保护耕地;保障必要的建设用地;努力改善生态环境;提高土地利用率和生产力;实行土地“开源”与“节流”并举的方针;统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。基本上体现了服务型土地利用规划的特点。
④规划修编所采用的基础资料和数据准确可靠
首先，规划中所使用的土地利用现状数据和图件，是通过土地资源详查和补充调查取得的，数据真实，图件准确，具有很强的现势性。
其次，规划中所使用的各种分析数据、预测数据直接来源于各类农业主管部门或统计年鉴等，真实可靠，具有权威性。
⑤土地利用结构与布局调整依据充分，方法科学、规划编制过程中，运用定性与定量相结合的办法，对全县土地利用的现状，土地利用的潜力进行了科学分析，并严格按照省市达我县的规划控制指标，对各主要用地部门用地需求进行综合平衡，制定出能为各方所接受的科学的规划方案。规划中所确定的土地利用目标和方针既符合土地资源的特点，又能满足社会经济发展的需要，明确具体，切实可行。
5、存在的问题
①规划划分土地用途管制区，但管制措施有待深入
通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。在规划修编中，根据新《土地管理法》关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性。但是由于规划管制措施的制定未能够与区域的重要依据相适应，未能取得应用的效果。
②土地利用总体规划的编制与《城镇规划》村庄和集镇规划的协调有待加强，各别时候还存在编用脱节，各部门规划不相符的情况，规划编制的时间段不同，各部门之间协调不够，《土地管理法》明确规定：“城市总体规划村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。但各部门在编制规划时与土地规划衔接不好，致使各类规划在个别地方不一致，给执行带来不便。
三、效益评价
(一)经济效益评价
规划目标实现后，1996年至2004年为我县增加耕地面积1960公顷。我县平均土地的光温产量为798公斤/亩，光温降水产量为145公斤/亩。在当地充足的光热条件和人为灌溉条件下，其生物产量将大大高于自然植被。以农业生态区域法计算出在水分不受限制，农业技术措施得当条件下，小麦的光温产量可达9057公斤/公顷，玉米单产可达14382公斤/公顷;若灌溉保证率为85%，也可以实现小麦亩产7698公斤/公顷，玉米亩产12225公斤/公顷。规划期仅新增耕地一项以单种小麦为主增加全县收入888万元，人均61元规划期内种植的经济作物主要有棉花、甜菜、油料作物、啤酒花，葡萄、苹果、梨、枣等果树品种;还适应市场的需求，种植中药材甘草、红花，栽培花卉等。根据生态建设的需要，注重经济林的建设，在改善土地生态环境的同时也取得较好的经济效益。规划期内的各类用地项目建成后明显增加了各类农产品产量，满足了人民生活水平提高对农产品多样化的需求，同时增加农民收入和财政税收，为实现小康开辟了新的财源。
(二)社会效益
规划目标实现后，1996年至2004年为我县增加耕地面积1960公顷，弥补了全县各项建设占耕地的数量，由于人口不断增加，城镇及交通建设用地逐年扩大，我县农村人均耕地越来越少，农村剩余劳动力较多，有计划地整理土地资源，可以缓解人地矛盾，利用农村剩余劳动力发展产业化生产。
规划确定的土地开发整理目标，将在土地规模经营、产业化生产、节水灌溉以及其它一些高新农业技术方面树立样板，促进我市农业生产技术水平，土地利用水平和生产效率的提高，带动农村经济的发展。规划为城镇发展提供了指导，将使城市建设水平不断提高，城镇分区进一步合理，功能日趋完善，为形成结构科学严谨，运转协调高速的城镇化用地模式，奠定了基础。进一步拓宽了融资的渠道，工业开发区用地的合理规划为我县工业用地提供了良好环境和用地保障，天森、敦煌、雪莲万吨乳品生产线等大项目的入驻也为工业园区用地注入了新的活力。
(三)生态效益
从目标确定方面，充分考虑了保护和改善生态环境的需要。一方面，提高土地利用率，优化了土地利用结构，直接美化和改善了环境。另一方面，适度对荒漠区中未利用的荒草地、裸土地、盐碱地及部分沙地的开发利用，变未利用土地为各类农业用地，以及包括农村居民点、养殖业、加工业在内的各类建设用地。使人工植被较天然植被更多地覆盖了地表，防护林带和农田防护林网可有效地降低风速，减轻风沙的危害，不仅对荒区本身，也对邻近的绿洲农区产生良好的生态效益。
四、规划的社会影响
我国正处在快速工业化和城市化的发展阶段，资源、环境与发展的问题尤为突出，这就作为政策指导的土地利用总体规划提出了新的要求，就1996年版土地利用总体规划而言公众对规划的科学性、可靠性、指导性是认可的，本次规划对在新时期经济迅速发展的今天用地的指导起了重要作用，直接参与了社会功能布局与分区，影响到地方经济资源和社会资料的分布，为各类用地及社会发展提供了一个高效运转的平台，使城市结构更趋合理，农业结构进一步优化，生态建设得到了巩固，保证了地方经济的快速、健康发展。
规划的编制和分区直接影响到各部门和公众的切身利益，上一轮规划很好地协调了建设发展与环境保护，商服用地与住宅用地及基础设施，绿地建设的关系，既为各行业提供用地保障，又统筹了城乡发展及人与自然的和谐发展，既鼓励发展经营性用地，又为城乡居民住宅用地预留了充足空间，通过向社会上各部门及群众征求意见，普遍认为本次规划基本上起到了保护耕地，提高土地利用率，统筹合理安排各类用地，保障土地可持续利用，占补平衡，服务社会，服务公众的作用。
五、土地利用总体规划的发展及修编建议
以经济社会可持续发展为出发点和目标，深刻审视上一轮土地利用总体规划的经验教训，我们认为有必要对其不合理地方进行修编，修编过程中，深入思考土地利用总体规划工作的发展趋势，探索新方法，以更好地发挥土地利用总体规划对经济社会可持续发展的重要作用。就新规划编制提出如下建议：
(一)土地利用总体规划的定位应向区域规划转变。
城镇化已进入到快速发展阶段，随着，城市经济实力增强和区域基础设施外延，城市与区域间、乡镇与乡镇之间、建设与资源保护间的联系和矛盾日益突出，必须通过区域规划加以协调。党的十六届三中全会提出区域统筹、城乡统筹、人与自然和谐发展的理念，使得区域规划的重要性日益显现。从近几年土地利用总体规划实施效果来看，它能弥补长期以来计划等部门编制的区域规划难以实施、可操作性较差的问题，为区域规划的发展作了新的探索。土地利用总体规划应抓住机遇，从土地供需平衡迈向区域硌个领域，进一步发挥区域规划对经济社会可持续发展的重要作用。
(二)土地利用总体规划的工作任务应向资源保护和集约利用并重转变。
保护土地资源和进行土地资源合理集约利用是土地利用总体规划的主要任务。上一轮土地利用总体规划强调了实现耕地总量动态平衡以及基本农田保护和建设用地规模控制，忽略了土地利用效益提高的同等重要性，使近几年土地利用粗放型方式未能得到根本性改变。新一轮土地利用总体规划修编，必须进一步贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，研究土地集约利用指标体系，探索建立土地供应量与土地利用效益挂钩的机制，促进土地合理利用和优化配置，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
(三)土地利用总体规划的方法应由指标控制型向空间控制型转变。
随着政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，规划职能也应由计划经济时期的定规模、定速度、定项目和分钱、分物、分指标向空间管制和控制合理的开发时序、环境容量、建设标准为主转变，规划体系应由以经济社会发展规划为主体向经济社会发展规划与间规划相结合并逐步加强空间规划转变。土地利用总体规划应淡化原有的各项规划指标的控制和分配，加强各类用地布局整合、结构优化和用途管制规则。
(四)土地利用总体规划的内容应由耕地保护研究向综合研究转变。
土地利用总体规划具有整体性和综合性，土地利用总体规划针对的是区域内的全部土地，要协调各个部门的土地利用活动。不仅要加大保护耕地资源的力度，巩固农业基础地位，而且要保护生态林地、水资源、湿地、自然保护区、文物古迹、重要矿产等影响经济社会可持续发展的各类土地资源;不仅要研究以新增耕地为目的的土地开发整理，而且要加强研究改善农民生活水平的农村居民点整治，工业用地整合，城镇群的合理布局等。使土地利用总体规划跳出单纯耕地保护的圈子，实现对各类土地开发、利用、整治、保护的综合安排。
(五)土地利用总体规划的决策逐步由领导决策向民主决策转变。
随着公众政治参与程度的不断提高，要求规划编制过程庆重视民主化，强调公开编制规划，强调专家咨询和公众参与，土地利用总体规划应探索公众参与的内容、程序和方法。
(六)土地利用总体规划的实施应由目标导向过程导向型转变。
“三分规划，七分管理”，严格按规划实施管理是发挥规划宏观调控作用的关键。上一轮土地利用总体规划在编制实施中对规划的弹性、可操作性做了一些有益的探索，较好地解决了土地管理中遇到的困难。新一轮规划应继续贯彻动态规划的理念，从纯技术规划到实施规划，注重服务于土地资源管理的各项功能，使规划从原来对规划结果的严格控制转为对土地利用过程的严格控制以充分发挥和强化规划的过程导向作用。
