在建设用地减量化、人口总量控减的当下，疏解城市非核心功能成为上海这座特大城市发展的题中之义。

4月份，上海周边的嘉兴、南通及其下属县市密集提出对接服务上海的相关政策和举措，承担上海城市疏解的非核心功能，在产业、人才、交通、公共服务等方面与上海接轨。

根据《上海市城市总体规划2016-2040》（以下简称《2040规划》），未来上海的城市性质和目标愿景是“至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。多位接受21世纪经济报道记者采访的专家表示，上海的核心功能应与上述定位相关。

上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良认为，城市的核心与非核心功能，需要辩证地看待。“城市核心功能里的关键环节要‘聚’，主要体现了上海在全球的资源配置能力。但是城市核心功能中的非关键环节，如国际航运中心建设中的集装箱港口贸易，上海便可加强与宁波、南通的港口合作，疏解部分功能。而城市非核心功能中，也不是一味地进行疏解，涉及国计民生以及影响城市核心功能发挥的基本环节也要‘留’。”

策应上海城市定位

疏解上海城市非核心功能最早在上海“十三五”规划中提出，上海市委书记韩正指出，如果不考虑疏解非核心功能，“十三五”四个硬约束指标一旦被突破，人口、交通、资源、环境等压力将远超现在。

基于此，《2040规划》明确提出，要“逐步推动城市非核心功能向郊区以及更大区域范围疏解”、“构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈”。上述地区为上海疏解城市非核心功能拓展了广大腹地。

而随着长三角城市群和长江经济带两个国家战略的深入实施，上海疏解城市非核心功能也有了更大的空间。

“对于承接上海非核心功能的地区而言，也有利于推动这些地方人口流入，吸引资本，从而扩大产业规模。”复旦大学城市经济研究所所长周伟林表示。

其中，地处上海北翼的苏州、无锡等地，虽然口号上并没有提出全面对接上海，但从近几十年的发展来看，苏州等地在对接上海、承接产业方面的成效有目共睹。上海更是把地铁修到了昆山的花桥，实现了都市圈进一步融合。

近年来，上海周边地区表现出对接上海的强烈意愿。

日前，浙江省政府同意嘉兴设立浙江省全面接轨上海示范区，承接上海资源外溢。4月17日举行的“南通对接服务上海大会”新闻发布会上，南通提出努力建设成为上海“北大门”。

南通此前的定位还是“北上海”、“上海北”，这次提出建设上海“北大门”，从提法演变来看，也反映出上海城市功能往南通疏解的步伐在加快。今年两会期间，江苏省委书记李强在参加南通团审议时就明确提出，要求南通在接轨上海工作上，不要“羞羞答答”，而是要“大张旗鼓”。

此次对接大会上，南通方面就表示，继续深化对接服务上海工作，形成强大声势，力争在重点领域实现突破，为承接上海非核心功能疏解、促进南通与上海协同发展、推动长三角一体化提供强大动力。并计划从今年开始，每年在上海举办一次对接服务上海大会活动。

南通市经济和信息化委员会副主任陆建新在接受媒体采访时表示，下一步南通在产业对接服务上海、承接上海非核心功能的动作包括，建设大载体承载大产业，以及聚焦三大重点支柱产业和三大重点新兴产业，拓展产业链。

促进资源的合理配置

按照上海市人民政府发展研究中心课题组《上海城市非核心功能疏解研究》报告，上海市疏解城市非核心功能总体思路是： “研发在上海，生产在外面；头脑在上海，身体在外面；关键制造在上海，一般产业链在周边”，逐步将不符合上海城市的部分功能和产业向周边地区及内地有机疏解，减少经济增长“四个依赖”。

上海社科院经济研究所所长左学金指出，上海城市非核心功能的疏解是一个动态的过程，本质上是市场在资源配置中起决定性作用的一种体现。一方面，作为特大型城市的上海，其核心功能会不断变化，另一方面，也要根据各地资源禀赋进行。例如南通距离上海近，产业基础好，上海城市非核心功能疏解到南通的难度相对较低。

目前来看，各地承接上海城市非核心功能疏解确有侧重。如南通的建筑业、生态农业、旅游休闲、度假养老等领域与上海的互补性强，并在船舶海工、高端纺织、电子信息等领域加快突破，实现沪通要素合作。而嘉兴在与上海的产业、文化、旅游、互联网经济及跨区域产业平台合作等方面都具备了较好基础和明显优势。

除了空间布局和产业转移的大方向，如何做好疏解非核心功能这篇大文章？韩正曾表示，必须找准切入点和着力点。一是规划引领。正面清单是引领，负面清单是调整和淘汰。二是市场推动。用市场的力量推进更为高效公平的结构调整和资源配置。三是执法的公平性和一致性。

张学良认为，上海城市功能疏解应该建立一个“功能－产业－人口－空间－公共服务”五位一体的分析框架。空间是城市功能疏解的基础，人口是城市功能疏解的前提，产业是城市功能疏解的载体，公共服务是城市功能疏解的支撑，以功能定产业、以产业引人口、以人口落空间、以交通为通道，做好公共服务配套。

与此同时，周伟林认为，疏解城市非核心功能是城市发展的趋向，要更加注重自然演化。“真正要形成全球城市，首先要破除行政分割，形成外部效应，让市场来推动体制改革、制度调整，促进资源配置合理化，这样疏解才是现实的。”