上海市土地利用总体规划_土地规划

　　上海市土地利用总体规划

　　一、规划编制概述. 2

　　(一)目的和意义. 2

　　(二)规划的指导思想. 2

　　(三)规划的主要任务和重点. 3

　　二、土地资源利用现状. 4

　　(一)自然条件和社会经济基础. 4

　　(二)土地利用现状. 5

　　(三)土地利用的特点. 9

　　(四)土地利用的主要问题. 9

　　三、土地利用需求预测. 11

　　(一)耕地需求预测. 11

　　(二)园地需求预测. 11

　　(三)林地需求预测. 12

　　(四)居民点及工矿用地需求预测. 12

　　(五)交通用地需求预测. 13

　　(六)水面(域). 13

　　四、土地利用的战略思路. 13

　　(一)利用级差效益，盘活存量土地. 13

　　(二)搞好“三个集中”，实行集约利用. 14

　　(三)稳定耕地面积，实施基本农田保护. 16

　　(四)控制城市规模，合理配置城镇用地. 16

　　(五)开发滩涂资源，增加土地后备资源. 16

　　今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近340平方公里的湿地候鸟自然保护区。. 17

　　(六)开展土地整理，增加有效耕地面积. 17

　　五、土地利用的总体规划方案. 17

　　(一)土地利用的目标和基本思路. 18

　　(二)土地利用规划方案. 19

　　(三)土地利用分区. 21

　　六、规划实施措施. 27

　　(一)发挥规划的指导作用. 27

　　(二)强化规划的宏观控制. 27

　　(三)贯彻调整挖潜的战略思路. 28

　　(四)更新土地利用方式. 29

　　(五)建立稳定基本农田规模和提高耕地质量的保障机制. 30

　　(六)加强规划实施的监控管理. 31

　　一、规划编制概述

　　(一)目的和意义

　　土地是人类生存和发展的基础，是社会财富的重要源泉。社会经济的发展要求有足够数量的土地作为保障;城市人民生活质量的提高要求有相当数量的土地供应以支持住房建设、绿化及交通市政设施的改善;“民以食为天”，土地是源源不断提供我们粮食、蔬菜以及各种副食品的基地。总之，土地问题是关系国计民生的大问题，人们的衣、食、住、行都离不开土地。立足于全民族的根本利益、长远利益，立足于当代和子孙后代的生存发展，立足于国家和社会稳定的大局，从可持续发展的角度来考虑和研究土地利用与耕地保护问题，认真贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”是我们必须长期坚持的一项基本国策。

　　上海是个特大城市，土地资源极其有限，耕地更加宝贵。迈向21世纪，上海担负着以浦东开发开放为龙头，尽快建成国际经济、金融、贸易中心之一，并带动长江三角洲及沿江地区经济带共同繁荣的历史重任。随着城市功能转换和浦东开发的加速推进，土地资源特别是耕地资源紧缺的矛盾将更为突出。未来14年，上海市土地利用既要为浦东开发开放和上海的社会经济建设提供用地服务，同时又要为市民的“米袋子”、“菜篮子”工程提供用地保障。因此，认真贯彻土地基本国策，正确处理好发展经济和保护耕地的关系，科学、合理、高效地利用有限的土地，在上海显得极为重要。

　　为了合理利用有限的土地资源，加强对土地利用的宏观调控和计划管理，平衡土地供求总量，优化土地配置，促进上海国民经济持续、快速、健康发展和人民生活水平的不断提高，依据《中华人民共和国土地管理法》关于“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定，结合上海的实际，特编制《上海市土地利用总体规划》。

　　(二)规划的指导思想

　　上海市土地利用总体规划的指导思想是：贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策，适应经济体制和经济增长方式的根本性转变，控制增量，盘活存量，平衡总量，集约利用，提高效益，达到土地利用的社会、经济、环境效益的统一，服务于上海未来的经济和社会发展的总目标，促进经济与社会的协调和可持续发展。

　　1、摆正“一要吃饭，二要建设”的关系，体现局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的有机结合。一是切实保护耕地，确保农业生产，特别是粮食、蔬菜和主要副食品生产必需的用地。二是保障必要的建设用地，对浦东开发建设用地、市政基础设施建设用地、发展住宅、交通、通讯、能源和支柱产业的建设用地予以确保。三是调整土地利用结构和布局，在优化土地资源配置、提高土地利用率和产出率的同时，使人民的生产生活环境和城市自然生态环境得到显著改善。

　　2、在用地供给与需求的关系上，体现供给制约和引导需求。首先是控制建设用地供应总量，在优先考虑耕地总量动态平衡和重要项目用地供求平衡的前提下，考虑其它方面的用地需求;其次是控制土地流向，在总量确保的前提下再按照产业政策供地，制约引导土地的需求，促进土地利用结构与布局的优化;第三是从严确定人均用地和土地利用效益指标，以保障土地供应总量目标的实现。

　　3、在内涵挖潜与外延扩大的关系上，体现内涵挖潜为主，促进集约利用。按照经济增长方式由粗放型向集约型转变的方针，土地利用方式必须由外延粗放型向内涵集约型转变，立足存量挖潜。首先是非农建设用地要从外延增量为主转向内涵存量挖潜为主，改变各项建设大量占用农地及产出率低的状况;其次是农业多种经营也要走集约发展的道路，农业内部结构调整要着力于现有果园、鱼塘、经济林的改造和管理，提高单产和质量，不占或少占粮田。

　　4、在耕地资源保护与开发的关系上，体现保护为主。虽然保护与开发作为稳定耕地的两项重要措施，二者并不矛盾，但在目前条件下，保护现有耕地的数量与质量，与占用一亩开发一亩，两者效果大不一样，所以，必须立足保护，有计划地开发利用宜农土地后备资源。

　　(三)规划的主要任务和重点

　　上海市土地利用总体规划以《上海市国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要》确定的目标任务为依据，主要任务是围绕土地供求总量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用现状和潜力，科学预测规划期内的社会经济发展用地需求，提出土地利用的总体目标、方向和发展战略，确定各类用地的结构、布局和各部门的用地控制指标，制定规划实施的政策和措施。

　　规划的重点内容归纳为“一保护、二调整、三平衡、四优化”。“保护”，规划近期是将需要稳定生产200万吨粮食和其他副食品以及菜篮子工程用地的412万亩农田划为基本农田保护区，采取严格的保护措施;“调整”，就是从城乡一体化的角度，盘活中心城区的存量土地，调整城镇工业布局和利用率低下的各类用地，实行工业向工业园区集中，农民居住向集镇和中心村集中，农田向农场和种田大户集中;“平衡”，就是通过控制城市规模、土地挖潜和开源节流，一方面达到土地供求平衡，另一方面达到耕地总量动态平衡;“优化”，就是按照社会、经济、生态环境对土地的需求，持续、集约、高效利用土地资源，逐步实现土地资产利用效益和土地利用结构的双优化。

　　上海市土地利用总体规划是全市土地资源利用管理的指导性文件。规划内容体现整体性和协调性。一是根据国发(1996)18号通知精神，在城市进行各项建设活动中，城市总体规划与土地利用总体规划相协调，两者有机结合，各有侧重。二是土地利用的近期规划和中长期规划合理衔接。三是市、县(区)、乡(镇)三级土地利用总体规划完整统一，互为补充。市级土地利用总体规划是宏观的、战略的、政策的指导性规划;县(区)土地利用总体规划是宏观与微观的结合;乡(镇)级土地利用总体规划是定性、定量、定位的微观性具体规划。四是规划实施体现权威性、科学性、可操作性，有利于理顺体制、完善机制、健全法制，实现土地利用总体规划确定的调控目标。

　　本规划研究工作从1992年开始，规划基础年为1996年，规划期限为2010年，并展望2030年。

　　二、土地资源利用现状

　　(一)自然条件和社会经济基础

　　上海地处我国南北海岸线中段，长江入海咽喉，位于北纬

　　30。40，～31。53，，东经120。51，～122。12，，东临东海，西接江苏、浙江二省，北临长江口，南至杭州湾。区域土地总面积根据上海市土地利用现状调查结果为7945.58平方公里。其中，长江水面面积1106.98平方公里，占13.93%。扣除沿海滩涂等未利用土地和长江水面面积的全市陆域土地总面积为6377.10平方公里。

　　上海属北亚热带海洋性季风气候。年平均气温15～16。C，年降水量约1100毫米，日照时数1800～2200小时，无霜期225～235天。受东南季风影响，上海地区气候温和，雨量充沛，光热协调，四季分明。一般春季温凉多雨，夏季炎热湿润，秋季多晴少雨，冬季低温干冷。上海大地构造属江南古陆的东北延伸地带。长江每年夹带约5亿吨泥沙下泄，在长江口海岸淤积成滩。上海成陆面积的大部分是近2000年来泥沙冲积而成的三角洲平原。根据成陆特征，上海分为西部湖积平原、中部浦江平原、东部滨海平原和河口三角洲等4个地貌类型。地势低平坦荡，河湖水面广阔，土壤富饶肥沃，构成上海土地资源的主要特征。

　　上海优越的地理区位和良好的自然条件，为土地利用提供了有利的自然基础。从滨海渔村到南宋咸淳三年(1267年)设立上海镇，1292年设立上海县，再到1927年正式设立上海市，上海土地开发利用有悠久的历史。解放后40多年来，上海人民积极开发土地及其它自然资源，使上海成为我国最大的经济中心城市和最大的工商业港口城市，工农业生产、城市建设和社会发展都取得了令人瞩目的成就。上海市土地面积占全国土地面积的0.07%，人口占全国的1.13%，1995年，国内生产总值占全国的4.2%，港口货物吞吐量占全国的19.6%，外贸出口商品总值占全国的15.7%，财政收入占全国的11.9%。从1953年到1992年40年间，上海共完成财政收入5945亿元，提供给全国使用的国民收入约3330亿元，出口创汇884亿美元，调往全国各地工业品3500亿元，港口货物吞吐量25.56亿吨，培养高等学校毕业生53.74万人，对国家的社会主义现代化建设作出了应有的贡献。

　　(二)土地利用现状

　　上海土地利用现状根据1994年航片资料统计和1996年全国土地利用现状调查统一标准，总面积为7945.58平方公里。依据新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定的分类，上海土地利用分为农用地、建设用地、未利用土地三类。其构成如下：

　　1996年上海市土地利用现状平衡表

　　1、 农用地

　　上海农用地面积5166.08平方公里，主要有耕地、园地、林地、水面四类

　　(1)耕地。全市耕地面积为3150.79平方公里，占全市土地总面积的39.65%。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中粮田面积2333.30平方公里，占耕地面积的74.05%;常年菜田126.70平方公里，占耕地面积的4.02%。

　　(2)园地。全市园地面积为92.66平方公里，占全市土地总面积的1.17%。上海的园地以果园为主。

　　(3)林地。全市林地面积为37.36平方公里，占全市土地总面积的0.47%。林地大部分为有林地，由用材林、防护林和竹园三类组成，小部分为苗圃。

　　(4)水面。全市水面面积1885.29平方公里，占全市土地面积的23.73%。水面包括河流、湖泊、坑塘、水库面积，其中长江水面约1106.98平方公里，占全市土地面积的13.93%。

　　2、建设用地

　　上海建设用地面积为2294.64平方公里。主要有居民点及工矿用地、交通用地、水利设施用地三类。

　　(1)居民点及工矿用地。上海是全国工商业发达地区、人口最多城市之一，居民点及工矿用地面积为是仅次于耕地的第二大用地类型。全市居民点及工矿用地面积为1930.78平方公里(289.62万亩)，占全市土地总面积的24.30%。城镇及工矿用地1057.06平方公里

　　(158.56万亩)，占全市土地总面积的13.30%，占建设用地面积的46.07%。

　　根据1994年航片资料分析，其中中心城建成区365.66平方公里(浦西10区278.81平方公里，浦东城市化地区86.85平方公里)，占建设用地面积的15.94%;嘉定、宝山、闵行建成区用地为133.63平方公里，占建设用地的5.82%;六个县城用地为40.26平方公里，占建设用地的1.75%;集镇用地为302.90平方公里，占建设用地13.98%。农村居民点用地为712.55平方公里，占建设用地的31.05%。其中，农民宅基地为517.96平方公里，占建设用地的22.57%，在城镇村及工矿用地中，工业用地333.70平方公里，占建设用地的14.54%。其中中心城工业用地66.26平方公里，占中心城的18.12%，占全市工业用地的19.86%;新城建成区工业用地67.79平方公里，占新城用地的50.73%，占全市工业用地的20.31%;县城工业用地20.81平方公里，占县城用地的51.69%，占全市工业用地的6.24%;集镇和农村居民点工业用地178.84平方公里，占集镇和农村居民点用地的17.61%，占全市工业用地的53.59%。

　　上海市工业用地占城镇村及工矿用地比例

　　单位：平方公里

　　(依据1994航片资料)

　　(2)交通用地。包括铁路、公路、港口、民用机场和农村道路用地，面积为192.44平方公里，占全市土地总面积的2.42%。

　　(3)水利设施用地。全市水利设施用地总面积为171.43平方公里，占全市土地总面积的2.16%，主要包括沟渠、水工建筑物用地。其中沟渠用地142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。

　　3、未利用地

　　上海未利用地面积484.86平方公里，占全市土地总面积的6.10%，主要有河滩和滩涂、苇地等。在崇明的滩涂资源中有适宜发展白山羊的牧草地约15平方公里。

　　(三)土地利用的特点

　　1、土地利用率高

　　土地资源历来是人类重点开发和利用的自然资源。长期以来上海各用地部门通过各种途径提高土地的利用率和利用效益，而且采用多种方法加速利用成陆过程中的土地后备资源。在城市经济高速发展的影响下，全市6377.10平方公里的陆域土地资源已几乎全部利用。

　　2、土地肥沃，宜农耕地比例高

　　上海地区沿江滨海，地势坦荡低平，气候温暖湿润，土壤肥沃，耕地复种指数高，平均达165%。优越的自然条件对上海郊区土地资源的开发利用提供了有利的自然基础，也为上海农业多样性发展提供了条件。

　　3、滩涂资源丰富

　　上海的江、海岸线长达448.66公里，其中30%的岸线属于淤涨岸段，由于长江每年裹挟着巨量的泥沙，在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积，为上海的滩涂发育提供了基础，平均每年可形成20多平方公里滩涂，这是上海土地的重要后备资源。

　　(四)土地利用的主要问题

　　1、土地资源总量有限，后备资源不多，供求矛盾日趋尖锐。

　　上海是大城市、小郊区，土地面积只占全国土地面积的

　　0.07%。在全国特大城市中，上海市土地面积只及北京市面积的37.7%，为天津市面积的56%。全市陆域面积利用程度已经很高，随着浦东开发开放，城市建设将引起对土地需求的持续增加。由于滩涂围垦周期长，而且需要巨额投入，增加土地总量有限，因此，上海市土地资源的供求矛盾日趋突出。

　　2、农用地减少，耕地生态环境质量下降

　　根据农业部门统计，1981年，全市农业用地共4204.01平方公里(630.60万亩)，1996年，全市农业用地共3280.81平方公里(492.12万亩)。15年间，全市农业用地减少923.20平方公里(138.48万亩)，平均每年减少9.23万亩。上海的农业用地60%以上是耕地，农业用地减少的大部分是耕地。而且由于工业“三废”污染未从根本上解决，加上郊区乡镇工业的发展，使污染源扩散，造成部分地区水土污染，土壤耕作层变浅，理化性能变差，农业生态环境逐渐恶化。农用地减少，耕地生态环境质量下降与提高土地产出率、实现农业的可持续发展之间存在内在的矛盾。

　　3、土地利用的结构和布局不够合理

　　(1)林地比例过低，发展林业的潜力尚未充分发挥。上海地处平原，利用大片耕地营造用材林来扩大林地面积固然不足取，但林地具有重要的生态效益，营造一定比例的防护林对改善农业生态环境、减轻自然灾害和环境污染的危害，以及净化和美化人民生活环境都有不可忽视的作用。上海现有林地37.36平方公里(5.60万亩)，占全市土地面积的0.47%，林木覆盖率只有5.40%，与国家森林法规定平原地区林木覆盖率应达10%以上的要求差距过大，与发达城市的林木覆盖率差距甚大。

　　(2)交通用地不适应经济的发展。交通是整个社会经济的动脉。上海虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的2.42%，比例过小。不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通过能力。许多交通干道穿镇而过，居民集镇沿道路两侧分布，干道与干道之间、干道与铁路之间没有立交工程，有不少车流不能顺利通过的“瓶颈”地段，常常造成堵车现象，既影响城乡经济联系，又浪费了运力与能源。因此增加交通设施用地，发展现代化交通势在必行。

　　(3)市区人口和工业过分集中，土地载负量极其沉重。10个老城区土地面积278.81平方公里，只占全市土地面积的3.51%，却集中了全市52%的人口。以1996年户籍人口计算的人口密度，每平方公里达22634人，其中黄浦区58964人，南市区60049人。中心城区用地结构中，商业、服务用地占3.4%，低于发达国家城市10个百分点;工业、仓储用地占26.73%，高于发达国家城市14个百分点;市区人均道路仅2平方米，为伦敦的1/10，巴黎的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3;住宅用地、公共建筑和城市绿化用地也都偏低。由此带来交通拥挤、环境污染，居民住宅、工厂和第三产业发展之间的用地矛盾突出。

　　(4)郊区城市化水平不高，郊区工业和农村居民点布局分散，影响土地利用效率。目前郊县县城人口一般在5万人左右，与大都市的卫星城市不相适应;郊区城市化水平为37%。上海郊区204个乡镇，每个乡镇有一个或多个工业点，工业布局分散，工业用地191.17平方公里，占全市工业用地的57.29%，工业产值只占全市工业总产值的30%，土地产出率约为市区工业用地产出率的1/3。郊区农村居民382万人，占全市人口的27.98%，分散居住在5万多个农村居民点，用地712.55平方公里，占全市居民点及工矿用地面积的36.9%。由此说明，郊区调整工业和农村居民点布局，提高产业和人口集聚程度，提高郊区的城市化水平，是提高土地利用率的潜力所在。

　　三、土地利用需求预测

　　根据远景规划纲要提出的奋斗目标，对各类用地需求作如下预测：

　　(一)耕地需求预测

　　上海区域位置特殊，耕地的利用首先要满足农业生产，特别是粮食和主要副食品生产的用地需求。

　　解放以来，上海市口粮自给率一直保持在60%左右，粮食自给率

　　40%左右。按照市委、市政府关于搞好新一轮“米袋子”，“菜篮子”工程和“郊区农民口粮自给，城市主要副食品立足郊区”的要求，通过“上海市口粮和主要副食品自给率研究”，确定到2010年，全市口粮自给率继续保持60%，产量200万吨;蔬菜自给率80%，产量123万吨;猪肉自给率55%，产量17万吨;禽肉自给率90%，产量16万吨;鲜蛋自给率60%，产量10万吨;淡水鱼自给率60%，产量8万吨;鲜奶自给率90%，产量25万吨。因此，上海耕地面积要确保生产200万吨(40亿斤)粮食，120万吨蔬菜和上述主要副食品生产及其它经济作物的用地需求。

　　根据1996年土地利用现状变更调查统计，全市耕地面积3150.79平方公里(472.62万亩)，其中市属常年菜地面积126.70平方公里(19.66万亩).奶牛饲料地43.24平方公里(6.49万亩)，其它主要经济作物756.66平方公里(113.50万亩).目前郊区的粮食耕作模式由80年代初的一年三熟制转变为一年二熟制，亩产稳定在700公斤左右。今后，大力发展“高产、优质、高效”的现代化农业，兴建百万亩现代农业园区，积极改造全市158万亩中低产田，生产向集约化、现代化发展，通过实施“科技兴农”，建立种苗工程、温室工程、基因疫苗和生物农药工程、绿色工程，粮食亩产将提高至800公斤左右，生产200万吨粮食需要1666.67平方公里(250万亩)耕地。如果继续保持近年生产状况，郊区粮食亩产维持在700公斤左右，生产200万吨粮食则需要1866.67平方公里(280万亩)耕地。生产123万吨蔬菜，按常年蔬菜田亩产4吨标准计算，需耕地205平方公里(30.75万亩)。其它副食品和经济作物的生产需要耕地120～130万亩。

　　据此，至2010年，随着城市人口的增加，人民生活水平的提高，虽然科技的发展使粮食单产进一步提高，但考虑对蔬菜和其它农副产品的生产需求增加，需要耕地面积2666.67平方公里(400万亩)左右。规划从可持续发展的要求出发，把非农建设用地压至最低限度，加上滩涂围垦和水域利用，耕地面积总量达到动态平衡。

　　(二)园地需求预测

　　1996年土地利用现状表明上海的园地面积为92.66平方公里(13.90万亩)，占总面积的1.17%，主要分布在南汇县、宝山区、金山区和闵行区境内。规划从发展城市绿化系统及特色果品生产出发，适当提高园地的比重，预测全市园地至2010年增加45平方公里(6.75万亩)，达到137.66平方公里(20.65万亩)。园地面积主要通过营造滨海和滩涂园林及结合外环线绿带中增加果园等来逐步增加。

　　(三)林地需求预测

　　上海林地基础较为落后，1996年仅为37.36平方公里(5.6万亩)，占全市面积0.47%，森林覆盖率5.40%。绿化是生态城市的重要标志。规划着眼于通过发展城市绿化，改善城市生态环境，主要是建设环城绿带，兴建森林公园，增加沿海滩涂防护林和建设功能区的隔离林带，同时在郊县广泛开展四旁植树和农田林网。在布局上，郊区以农田防护林为主，城郊结合部以花卉、苗木和园艺作物为主，重点建设沿外环线的绿化带。在吴泾、高桥、宝山等工业区，主要建设污染隔离林带。预测至2010年增加89平方公里(13.35万亩)，达到126.36平方公里(18.95万亩)。

　　(四)居民点及工矿用地需求预测

　　居民点及工矿用地是建设用地的主体。根据上海建成国际经济、金融、贸易中心之一的奋斗目标，上海将进行大规模的市政基础设施建设和旧区改造;浦东要发挥开发开放的龙头作用，建成外向型、多功能、现代化的新区;新城要建成能大量接纳市区人口和工业的主要工业基地;郊县要重点建设六个县级城镇和六大制造业中心，进行城镇体系建设。因而，城镇及工矿用地规模将有一定程度的增加，农村居民点随着城市化进程的推进，用地规模将逐渐有所减少。

　　“九五”期间，市、县各类工业用地增加45平方公里(6.75亩);新增工业六大支柱产业用地6平方公里(0.90万亩);住宅建设用地40平方公里(6万亩);商业等用地4.50平方公里(0.68万亩);浦东新区开发建设用地100平方公里(15万亩);郊县城镇用地33.33平方公里(5万亩);科教文卫等建设用地20平方公里(3万亩)，以上各类用地净增合计约250平方公里(37.5万亩)。

　　据此，预测1997～2000年，建设占用土地100平方公里(15万亩)左右;同时农民进镇和农村居民点宅基还耕及乡镇企业归并和利用存量调整挖潜土地共约60平方公里(9万亩)，滩涂围垦土地40平方公里(6万亩)。建设占用农地与调整挖潜、开发新土地资源两者相抵，基本持平。

　　至2010年，上海要基本形成世界大都市的经济规模和综合实力，基本形成现代化国际城市基础设施构架。在经济发展方面-形成高新技术产业群和发达的第三产业体系;在城市发展方面-形成由中心城、新城、中心镇、集镇、中心村构成的的城市功能形态布局和结构框架;在生活方面-居民生活质量全面提高，城市的生态环境显著改善。在用地结构、布局、规模上将进一步适应两个根本性转变，其中城市建设中存量土地利用和置换将占相当比例，工业区的土地利用率显著提高，农村居民点归并集中的进程加快。预测居民点及工矿用地规模为1966.77平方公里(295.02万亩)，总规模外延扩张趋缓，增减相抵，与1996年相比，外延36平方公里(5.4万亩)。

　　(五)交通用地需求预测

　　交通是城市发展的主导因素。1996年全市交通用地192.44平方公里(28.87万亩)，占全市土地总面积的3.02%。改善交通状况是上海未来14年城市建设的重点。从发挥国际大都市集聚和辐射功能的要求出发，进行连接长江三角洲和沿江城市的枢纽型重大项目建设，建设具有国际水平的深水港、航空港;从总体上形成黄浦江港区及崇明港区;扩建虹桥机场和抓紧建设浦东国际机场。规划建设京沪高速铁路、浦东铁路、沪杭客运专线、沪通铁路、乍嘉湖铁路。市域道路要建设由快速干道、高架、轨道交通和越江工程组成的城市立体交通;建成“三环十射”的道路系统。预测至2010年达到292.44平方公里(43.87万亩)，比1996年增加100平方公里(15万亩)。

　　(六)水面(域)

　　上海是淡水资源并不富裕的城市。上海目前水面(域)面积1885.29平方公里(282.79万亩)，占全市土地面积的23.73%。未来14年，随着经济发展的需要，非农建设用地的扩大，将占用一部分水面和鱼塘等水域面积，但为了满足泄洪排水和水运的需要，总的规划原则是严格控制水域面积减少量。一是保证水运的需要，充分保护和合理利用部分现有水网，保留和改造现有的走马塘、沙泾港、杨树浦港、漕河泾、川杨河等城市河流;二是结合排洪和水利建设拓宽改造一部分郊区河流，如大治河、太浦河、金汇港、蕴藻浜等郊区河流。结合城市规模的扩大和经济发展的需要，不断完善和改造全市的河流网络，提高上海地区淡水资源的蓄积量，提高河流的社会和经济价值。

　　据此至2010年全市水域面积基本稳定在1899.79平方公里(284.79万亩)，比1996年增加14.5平方公里(2万亩)。

　　四、土地利用的战略思路

　　从土地利用现状和需求预测分析，上海土地资源的利用程度已经很高，随着大规模经济建设的展开，土地供求矛盾愈加尖锐。适应未来14年上海社会经济发展对土地的需求，土地利用应走立足存量挖潜的新路。具体途径有三：一是在土地资源深度开发上挖掘潜力，提高土地质量和土地的产出效益;二是在调整土地利用空间布局上挖掘潜力，充分利用存量土地的再开发;三是在土地资源广度开发上挖掘潜力，加大滩涂资源开发利用的力度。为此，规划实施按“控制增量，盘活存量，提高质量，集约利用”的土地利用基本方针，并在土地管理工作中采取六大战略。

　　(一)利用级差效益，盘活存量土地

　　根据上海建设“一个龙头，三个中心”的总体发展目标和城市功能的转换，中心城区的土地必须结合产业结构调整和市区工业疏解、扩散的指向，挖潜调整，优化配置，充分利用城市土地的级差效益，盘活存量土地，腾出“黄金宝地”发展以金融、贸易为主体的第三产业和高新技术产业，改善城市环境质量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商业、金融、娱乐、商品房屋、服务业、旅游等六类用地全部纳入土地有偿使用的轨道。二是加快完成市区365万平方米危棚简屋的改造。三是搞好中心城区320万平方米工业、商业、仓储用地盘活存量的试点，取得经验后稳步推开。重点做好中心城区66.26平方公里的工业用地的置换。近期完成中央商务区3～5平方公里内的工业用地的置换;2000年前基本完成14平方公里核心商业区工业用地的置换和内环线104.5平方公里内污染较大的部分工业企业的迁建和调整，同时基本完成30平方公里繁华商业区内分散的工业点的迁建调整;在2010年之前继续调整内环线104.5平方公里内工业点的同时，完成内环线两侧70余块工业街坊的改造。至2010年，中心城区内保留和发展三分之一无污染的城市型工业及高新技术产业，三分之一的工厂就地改为第三产业用地，三分之一的工厂通过置换向近郊或远郊的工业集中点转移。这样，中心城区将可盘活25～30平方公里左右的土地，重点用于开发城市休闲绿地、市政公用设施用地以及商业、居住用地，使人均居住面积、商业、工业、绿化、交通用地及人口密度逐步达到合理的比例结构。

　　(二)搞好“三个集中”，实行集约利用

　　上海在向现代化国际经济中心城市迈进中，郊区是发展辐射的黄金地带。到2010年，随着上海支柱产业的确立，内环线以内大工业的转移，城市人口的疏解，国际航空港，国际枢纽港等重大基础设施的建设，都需要在郊区占用大量的土地。但郊区土地容量有限，必须合理利用，调整平衡。途径是搞好“三个集中”，实行集约利用。

　　1、农民居住向集镇集中。改变郊县农民居住分散状况，是节地挖潜的主要措施之一。1994年农村居民为382万人，居民点占地面积712.55平方公里(106.88万亩)，人均占地186.5平方米，超过上海市1992年确定的县、乡级土地利用总体规划人均用地标准(110平方米/人)76.5平方米。“九五”至2010年，要从搞好城镇村建设布局，提高城市化水平的要求入手，按照统一规划、分步实施的原则，逐步把目前分散的约5万个自然村集中归并。至2010年，规划200万农民进集镇或中心村，按人均用地110平方米标准计算，可挖潜土地153平方公里(22.95万亩)。

　　2、工业向工业园区集中。按照郊区“二、三、一”的产业发展方针，郊区工业已成为上海经济发展新的重要增长点。据上海社会经济发展规划，到2000年，郊区工业总产值要达到6000亿元，占全市工业总产值的50%。如按1994年郊区工业用地产出率每平方米679元计算，需要工业用地883平方公里(132.45万亩)，是现有郊区工业用地的4.6倍。如按1992年县乡土地利用总体规划确定的人均工业用地指标50平方米/人，规划至2000年，郊区工业总用地为344平方公里(51.60万亩)。

　　上述两种测算结果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，势必加大郊县土地供求矛盾。

　　出路在于调整布局，提高土地产出率，走工业向工业园区集中的道路。从根本上解决目前郊区工业布局分散、土地利用缺乏集聚规模的问题。

　　一是通过供地总量和供地方式的调控，中心城三分之一的工业用地转移至市级工业区，同时将现有分散的乡镇村工业企业逐步向已规划的县乡工业集中点集中。

　　二是引入土地产出率指标，确定郊县工业用地规模。至2000年，如果提高郊区工业用地产出率达到1994年全市平均每平方米2073元的水平，则郊区工业用地规模为289平方公里(43.35万亩)。如把郊区工业用地产出率提高到国家级开发区工业土地产出率的一半，即每平方米土地产出率2500 元计算(据有关资料，1994年国家级开发区工业用地的土地产出率已达每平方米5000元左右)，则郊区工业用地规模为240平方公里(36.00万亩)。

　　总之，郊县工业实施向工业园区集中的战略转移，与上一轮1992年县乡土地利用总体规划确定的用地标准和规模相比，可节约55～80平方公里土地。

　　3、农田向规模经营集中。高起点、高标准地建设现代化都市型农业，土地利用上除稳定必保的耕地面积外，还必须向规模化、集约化经营转化。目前上海农业的土地利用与现代农业的发展有两点明显不相适应：一是农民的兼业化与农业的产业化不相适应。随着乡镇企业逐渐成为农村经济的支柱和农业产值占农村社会总产值的份额逐年减少，郊区农村劳动力的七成已不再以农为主。“家家务工、户户种田”的兼业化格局，不符合农业作为一门独立产业要求提高专业化、社会化程度的需要;二是超小规模的家庭联产承包责任制与生产力的进一步发展不相适应。土地经营规模细小，地块平均分割，作物茬口混乱，使上海农业不同程度滞留于传统农业阶段。近几年上海郊区的农业适度规模经营已有一定发展，至今已有大户承包、联户承包、合作农场、服务队经营等规模经营单位6763个，规模经营粮田40多万亩，占郊区粮田面积的10%左右，占商品粮田面积的35%左右。实践证明，凡实施适度规模经营的粮田，土地产出率和劳动生产率都大幅度增长，经济效益和市场竞争能力都显著提高。如嘉定区1995年适度规模经营的单位稻麦两熟亩产869.5公斤，比全区平均水平高7%;适度经营每劳生产的粮食，比承包散户每劳生产的粮食高出32倍之多。507户粮食承包大户，平均每户承包面积25.63亩，每亩净收入666元，每户全年农业净收入17069元，比1994年增加7176元，收入水平大大高于一般务工人员水平。“九五”期间，要在坚持完善家庭联产承包责任制的基础上，按照土地集体所有制不变和土地所有权与土地使用权两权分离的原则，建立集体土地农业经营权有偿使用的制度，全面完成商品粮田向适度规模经营转移，在有条件的村进行农、工分流，口粮田、责任田统一由合作农场经营。通过使农田向农场和种田大户集中，推进粮食、蔬菜和其它经济作物的规模经营，推进养殖业的规模经营，提高土地产出率，提高郊区农业产业化、市场化的程度。

　　(三)稳定耕地面积，实施基本农田保护

　　重视农业、重视粮食生产、重视耕地保护，是事关现代化建设全局的重大战略问题。上海在为浦东开发开放和上海的社会经济建设提供用地保障的同时，确保农业作为一个重要产业、作为国民经济的基础产业在特大城市中的地位不变，最重要的条件也是稳定耕地面积的保有量。

　　为此，规划围绕耕地总量动态平衡，实施基本农田保护战略。按照市委、市府关于发展都市型农业，搞好“米袋子”、“菜篮子”工程的要求和确保主要农副产品稳定增长，保持粮食年总产200万吨的生产能力，保持蔬菜和其它副食品适度自给的目标，确定基本农田保护面积412万亩，保护率87.3%。规划期内，将主要通过开发、整理和复垦三途径，增加有效耕地面积。规划实施过程中为适应经济发展需要预留的非农建设用地，也要加以保护，在未批准征用之前，不能闲置抛荒，并实行占用耕地和开发复垦挂钩的办法。这些划定的基本农田保护面积，通过县(区)、乡(镇)两级土地利用总体规划逐级落实到村到户，做到定量定位、竖牌立桩、责任到人，并运用法律的、行政的、经济的手段，实行严格的动态控制。

　　(四)控制城市规模，合理配置城镇用地

　　1996年，上海城镇及工矿用地1057.06平方公里，城镇常住人口1054万，人均用地100平方米。其中：市辖14区城镇及工矿用地736平方公里，常住人口904万，人均用地81平方米。郊县城镇及工矿用地321平方公里，常住人口150万，人均用地214平方米。根据上海跨世纪的奋斗目标，到2010年，城市建设要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。据此要求，土地利用规划按照控制中心城规模，合理发展城镇和重点镇，积极发展小城镇和加强中心村建设的方针，安排城镇和中心村发展用地，用地规模进行严格控制。

　　采取总量控制、调控存量以及地域和功能相结合，突出重点的供地配置方案。到2010年，全市城镇及工矿用地1326.05平方公里(198.91万亩)，总外延扩张269平方公里(40.35万亩)。将分中心城区、浦东新区、城郊区和郊县四个地域，统筹安排，突出重点和充分利用存量置换的配置方案，总规模通过下达人均用地指标和内涵挖潜指标予以分解落实。

　　(五)开发滩涂资源，增加土地后备资源

　　上海滨江临海，有大小岛屿8个，江、海岸线长达448.66公里，其中大陆岸线171.31公里，岛屿岸线277.35公里，沿海0～20米等深线范围内水域面积达7226平方公里。由于江海边滩不断淤涨，滩涂资源十分丰富。建国后至1994年，上海已陆续围垦滩涂713.66平方公里(107.07万亩)，其中形成农用地410平方公里(61.50万亩)，在围垦的土地上，建立了15个国营农场，2个军垦农场，4个县属良种场、水产养殖场和林场，4个垦区乡以及30多个乡属垦区村、场等。上海石油化工总厂、上海港部分港区、宝钢水库、陈行水库、罗泾水库、奉贤水库、老港废弃物堆场等建设项目都是向滩涂要地开发建设而成的。“九五”至2010年，为了缓解土地资源的需求压力，为社会经济发展提供发展空间，要在不影响资源环境和生态平衡的前提下，有计划地挖掘水域资源潜力，搞好滩涂开发。一是滩涂围垦。至2010年，结合长江口整治、港口建设、生态环境保护等，可在崇明东滩、长兴、横沙两岛、南汇边滩、杭州湾北岸、铜沙、九段沙等促淤80万亩，圈围60万亩;二是海洋农业开发，包括长江口鳗苗、蟹苗资源利用形成特种水产养殖基地和近海及远洋渔业捕捞;三是重大建设项目的水域开发。上海宝山钢铁总厂和金山石化总厂的人工码头等已经利用了部分水域，今后，浦东国际航空港和芦潮港大洋山深水港也将主要利用杭州湾北岸和长江独特的水域资源进行建设。通过滩涂资源的开发，至2010年，上海陆域土地总面积达到6777.10平方公里,比1996年增加400平方公里。

　　今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近340平方公里的湿地候鸟自然保护区。

　　(六)开展土地整理，增加有效耕地面积

　　随着上海郊县“三个集中”的全面推行，对郊县水、田、路、林、村进行综合土地整理，搞好土地建设，是今后相当一段时间内增加有效耕地，提高耕地质量的有效途径。

　　根据典型调查分析，上海3150.79平方公里(472.62万亩)耕地资源，517.96平方公里(77.69万亩)农民宅基地，191平方公里(28.65万亩)县(区)、乡(镇)两级工业用地都潜在着可利用和再开发的空间。

　　对全市基本农田进行土地整理，结合现代农业园区建设，如果净增耕地按5%计算，可增加耕地157.3平方公里(23.6万亩)。

　　结论：通过土地利用战略调整，可利用的土地潜力：1、中心城区盘活存量土地可挖潜25～30平方公里;2、农村居民居住集中可挖潜土地153平方公里;3、工业向工业园区集中，提高土地产出率，可挖潜土地55～80平方公里;4、滩涂围垦开发增加土地145平方公里;5、基本农田土地整理可增加157.3平方公里的耕地。

　　五、土地利用的总体规划方案

　　根据上述土地利用战略思路，编制了两个主要指标体系供选方案：一是城乡一体化，统盘考虑方案(见《说明》);另一个是按地域和功能相结合的配置方案。经征求有关部门及专家意见，认为第一方案便于全市统一管理、宏观控制，但操作实施难;第二方案突出重点，各有侧重，有利发展，可操作性、针对性强。

　　(一)土地利用的目标和基本思路

　　到2010年，土地利用将进一步适应经济、社会、环境的可持续发展的战略需求，加大对全市现有耕地的有效保护和综合整治，加大对1057平方公里的城镇工矿和712平方公里的农村居民点的调整力度，进一步优化中心城区土地利用结构，显著增加城区绿地面积和郊县林地面积，为满足城镇、工矿、交通等的发展和生态环境改善，将提供建设用地243平方公里(36.45万亩)。其中223平方公里(35万亩)分解到各区县，20平方公里(3万亩)作为市统筹的储备地。加快郊区土地的“三个集中”步伐，田、水、路、林、村的土地综合整理全面推开。通过乡镇企业归并集中、老宅基地还耕、城镇建设规模调整以及基本农田整理，累计将增加耕地16多万亩，同时，通过新开发滩涂增加耕地20万亩，使上海耕地总量达到动态平衡，维持在473万亩左右。

　　展望2030年前后，上海产业结构的战略性调整基本实现，生产力布局和城市功能布局不断优化，将从过去依靠传统工业支撑向节地型的支柱产业和高新技术产业转移。上海的土地利用将进一步按生态、经济、社会效益相统一的原则，合理、有序、科学流动，注重集约、综合有效利用和结构、布局优化。居民点及工矿用地总规模将保持2010年的1966.78平方公里水平，中心城人均居住用地将从65平方米/人提高至70～72平方米，生活居住环境得到改善。郊县城镇及工矿将从外延式扩张转为内涵式发展，使全市用地最终达到与国际大都市功能相适应的数量、结构和布局的平衡。

　　土地利用总体规划的基本思路是：“一保护、二调整、三平衡、四优化”。

　　“保护”，是将划定集中连片、生产条件较好的412万亩高产良田的保护面积，通过市、县(区)、乡(镇)三级规划，分解落实到具体地块，责任到人。对已划定的水源保护区及自然保护区的土地利用从严控制，严加保护。

　　“调整”是指土地利用合理性的调整。重点放在712平方公里的农村居民点和近200平方公里县乡工业用地的挖潜调整上。调整分三个层次，三个重点。第一层次是调整原142平方公里老城区的土地利用结构，重点做好中心城区的66平方公里的工业用地的置换;第二层次是在广大郊县归并调整自然村。重点做好目前零星、分散布局的居民点调整，通过扩大中心集镇及集镇人口规模，压缩自然村的分散度，将5万个自然村逐步归并调整。同时将分散的县、乡工业向已规划的国家、市级工业区和工业集中点集中;第三层次，在农业用地用途不变的前提下，让农用地在不同集体经济组织和不同村、乡之间流转，重点是“三高”良田向规模经营集中。

　　“优化”，重点是中心城区的土地利用结构逐步调整优化。结合现代企业制度改革，通过土地有偿使用制度改革的深化，中心城区存量土地盘活，房地产市场的培育完善，建立存量土地的流转机制，逐步调整。

　　“平衡”，是利用我市近297公里长的岛屿岸线，有组织地进行统一的滩涂资源开发，“九五”期间重点做好56平方公里的中低滩开发。在实现耕地总量动态平衡基础上，规划期注意对生态与环境的用地的平衡，重点要增加市中心绿地、环城绿带、郊县林地、沿海保护林、自然保护区等用地比重。

　　(二)土地利用规划方案

　　1、各类用地的规划方案

　　(1)耕地实现动态平衡。规划至2010年，，耕地保有量为3150.77平方公里(472.62万亩)，占全市土地面积37.7%。至2010年，工业用地、城镇建设、交通用地、大农业内部结构调整安排使用耕地253平方公里(37.95万亩)，其中居民点及工矿用地185平方公里(27.75万亩)，交通用地30平方公里(4.5万亩)，园地、林地29平方公里(4.35万亩)、水面和水利设施9平方公里(1.35万亩)。

　　在平衡耕地资源总量中，将通过土地整理，重点是通过对100万亩基本农田整理和24万亩农村居民点以及部分郊县工业区土地的整理，(其中，农田整理新增耕地按3%计，农民宅基地还耕按40%计)净增耕地16万亩，另通过滩涂开发新增耕地90平方公里(13.5万亩)和部分园、林地的复垦还耕，耕地保有量至2010年达3150.77平方公里(472.62万亩)保护耕地总量平衡。还要加大土地开发后土地的质量管理，将新增加11万亩耕地划入基本农田保护范围。全市基本农田保护面积达412万亩，保护率87.3%

　　(2)园地面积适当增加。到2010年，园地面积达到137.66平方公里(20.65万亩)，占全市土地面积的比重由1.17%提高到1.65%。其中从居民点及工矿内调整19平方公里(2.85万亩)，利用滩涂围垦30平方公里(4.5万亩)土地营造滨海和滩涂园林。

　　(3)林地有较大增加。至2010年，林地面积由1996年的37.36平方公里(5.6万亩)增至126.36平方公里(18.95万亩)，增加89平方公里(13.35万亩)，占全市面积的比重由0.47%提高到1.51%。为加快全市林业生态体系工程建设，将从耕地中调整20平方公里、居民点及工矿内挖潜21平方公里和利用滩涂围垦60平方公里土地，增加林地面积。

　　园地、林地面积的增加，关系城市生态环境的改善。从郊区土地资源紧缺的实际出发，将结合外环线绿化带建设，增加果树、花卉和林木，同时扩建崇明岛森林公园，增加沿海防护林和功能区的隔离林带，在郊县广泛开展四旁植树及农田林网。

　　(4)确保交通建设用地。至2010年，交通用地规模达到292.44平方公里(43.87万亩)，比1996年增加100平方公里，占全市土地面积的比重由1996年的2.42%上升至3.50%。其中将从城镇村及工矿用地调整53平方公里，另围垦30平方公里滩涂用于港口、浦东机场和交通建设，调整约10.11平方公里耕地用于京沪、浦东铁路、沪通、乍嘉湖铁路用地。

　　(5)稳定水面(域)面积。至2010年，水域面积1899.79平方公里(284.97万亩)。

　　(6)居民点及工矿用地规模基本稳定。至2010年，居民点及工矿用地规模达1966.77平方公里(295.02万亩)，比1996年增加36平方公里(5.40万亩)。占全市土地面积的比例由24.30%略降低到23.57%。

　　城镇及工矿用地，将主要通过农村居民点的归并挖潜中调整取得。其中：

　　农村居民点的用地规模从1996年的847.55平方公里(127.13万亩)缩小至2010年的611.55平方公里(91.73万亩)。其中农民宅基地从1996年的517.96平方公里(77.69万亩)缩小至321.96平方公里(48.29万亩)。

　　城镇及工矿用地规模由1996年的1057.05平方公里(158.56万亩)扩大到2010年的1326.05平方公里(198.91万亩)，其用地规模与农村居民点归并调整相抵，全市建设用地增加总量在136.5平方公里以内。

　　城镇村及工矿用地的土地利用布局和结构调整，是规划期内的调整重点。

　　未来14年中，居民点及工矿用地中将归并、调整238多平方公里的存量土地。其中，有179平方公里土地转为耕地、园地和林地，另有53平方公里转为交通用地。

　　(7)增加牧草地。考虑滩涂的形成与植物群落的演替关系密切，崇明滩涂上的草本植物较适宜发展白山羊，规划在未利用地滩涂资源中先安排20平方公里作为牧草地，以后根据资源和需求调整规模。

　　2、城市和村庄、集镇建设用地规模方案。

　　城镇及工矿总规模。从适度改善上海城市生态环境出发，至2010年，城镇及工矿总规模控制在1326平方公里范围内。上海常住城镇人口为1420万，按人均93平方米(比1996年下降7平方米)计，外延总规模控制在269平方公里。其中市区非农业人口由904万增至1075万，用地规模由736平方公里外延至911平方公里，外延175平方公里，人均用地由80平方米，增至85平方米。

　　中心城建设用地规模。中心城严格控制在外环线内(规划面积约690平方公里)发展，至2010年中心城城市建设用地由现状446平方公里外延增长控制在585平方公里内，人口815万，人均城市建设用地约72平方米。

　　浦东新区用地规模。至2010年，调整到250.4平方公里。在建设外向型、多功能、现代化的新区过程中，城镇及工矿用地规模从1996年的190.4平方公里扩大到2010年的250.4平方公里。但注意布局和结构的调整，人均用地指标由1996年的127平方米，下降到104平方米。

　　宝山、闵行、嘉定三个郊区用地规模。至2010年控制在381.91平方公里。作为上海发展的工业走廊，中心城经济扩散、辐射和人口疏解的主要地区，城镇及工矿用地规模扩展将从1996年的266.91平方公里，控制在2010年的381.91平方公里内。但人均用地指标从1996年的222平方米，调整到2010年的94平方米。

　　金山区、松江、奉贤、南汇、青浦、崇明六区县用地规模。至2010年调整到414.94平方公里。作为“大农业、大工业、大旅游”的经济发展地带，城镇及工矿用地规模扩展由1996年的320.94平方公里，控制在2010年的414.94平方公里，外延94平方公里。人均用地指标由214平方米调整到2010年120平方米。

　　(三)土地利用分区

　　土地利用分区的目的：依据土地资源的特点，社会经济持续发展的要求，划出土地主要用途相对一致的区域，明确土地使用的限制条件，为实施土地利用总体规划和实行用途管制提供依据。一、揭示土地利用的地域分异规律，优化土地利用空间结构，有利于生产和建设的区域和专业化;二、强化土地利用的宏观控制、协调、组织和监督，协调各部门的矛盾，限制不合理的土地利用;三、成为落实土地利用总体规划的具体途径和重要措施。

　　从上海实际出发，可采用两种分区方法。一是在市级规划的宏观层面按照城市功能分区和市委、市府确定的经济功能分片以及土地的地域、属性特征进行分区;二是在县、乡两级实施规划中，按用途管制的要求进行土地利用分区。

　　本规划兼顾两方面的要求，将上海市6377.10平方公里的陆域分成六个区，其中市区分三区，郊县分三区。

　　1、市中心区------浦西10区

　　特点：上海老城区，金融、贸易、工业、科技、文化、教育事业最发达地区，人口密集，居住集中，立体化交通网络初步形成。土地面积278.81平方公里。

　　土地利用方向：以发展第三产业为中心，除保障居住用地外，优化城市土地使用功能，改造旧城区，调整产业结构，以合理的布局、配套齐全的设施和优美的环境为目标，建成最具活力的国际经济、金融、贸易中心城市的标志性地区。

　　东片(黄浦区、南市区)是上海规划中的中央商务区和中心商业区所在地，商业经济发达，区域经济繁荣。旅游资源丰富，文化娱乐、教育、卫生设施齐全。土地利用要以中央商务区建设为重点，形成以金融、贸易等高层次第三产业为主体的城市功能区。

　　南片(徐汇区、卢湾区)商业繁荣、社会事业发达，科学技术力量雄厚，居住质量较高，经济增长势头强劲。土地利用要以繁荣的商贸、高水准的配套设施和优质服务为特色，发挥现代中心商业街区的集聚和带动功能;以一流的教育、高雅的文化和完备的体育设施等为标志，发挥文化中心的服务和辐射功能;以迅速发展的新兴技术开发区和雄厚的科技力量为依托，发挥工业基地的创新功能;以优美的环境为目标，发挥一流居住城区的示范功能。成为商贸繁荣、文化发达、工业先进、居住舒适、高度文明的现代化城区。

　　西片(静安区、长宁区、普陀区)是全市水陆空三大通道相对集中的地区，是上海与长江三角洲、沿江地区经济带乃至全国交通网络衔接的“西大门”。土地利用要发挥三大通道的交通优势和“西大门”的地域条件，发展成为上海重要的商贸、物贸、外贸中心和货物集散地;成为产业布局合理，城市功能齐全，具有高效益的内外贸、高水准的教育文化、高科技的城市型工业、高质量休闲娱乐观光和现代化的居住新城区。

　　北片(闸北区、虹口区、杨浦区)是上海的老工业基地，对外大交通的重要门户，科技教育机构最密集的地区和大型居住区集中地。土地利用要结合传统产业改造、市级工业区开发，建设结构优化和布局合理的工业、能源基地;结合危、棚、简屋地区的改造，建设环境优雅、配套完善、管理有序的现代化大型居住基地;围绕科、教和人才密集优势，建设一流的科技中试与产业化基地;利用水路和铁路客货运集中的优势，建设以对外水陆交通枢纽为核心的仓储、运输、配货等集散基地和中高档商贸、工贸中心。使北片成为上海经济社会发展实力最大的地区之一。

　　2、浦东新区

　　特点：上海开发开放和现代化建设的前沿和重点，政策优势明显。随着陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区、张江高科技园区等重点小区的开发、市政交通基础设施的逐步完善和浦东国际机场的建设，浦东将发挥连接国内外、辐射长江三角洲和长江沿岸城市的龙头作用，成为上海的精华地区。土地面积517.38平方公里。

　　土地利用方向：浦东新区以建设外向型、多功能、现代化的新城区为目标，全面推进城市化进程。土地利用划分为基本农田保护区、一般农田保护区、园地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区、自然与人文景观保护区和其他用途区等九个分区。土地利用要成为以金融、贸易等高层次第三产业为主体的服务功能区;成为高开放度的综合自由贸易港口区;成为以高新技术产业为主体的出口加工基地和现代化工业园区;成为体现现代化新区一流水准的社会发展和社区服务的住宅区及沿江、沿河、沿路带状绿地为重点的绿化区域;成为具有上海特色的都市观光旅游区和现代化农业示范基地。规划居民点及工矿用地规模2010年为282.39平方公里;基本农田保护面积90.00平方公里(15.50万亩)。

　　3、城郊区------宝山区(除长兴、横沙二岛)、闵行区、嘉定区

　　特点：地处上海城区外围，是中心城的延伸区域，上海发展的工业走廊，中心城经济扩散、辐射和人口疏解的主要地区。城郊区土地面积1137.09平方公里。

　　土地利用方向：充分利用水陆空三大通道的交通优势和上海外围的区位条件，发展成为全市重要的工业基地和商贸、物贸、外贸中心及货物集散地，建成全市粮食、蔬菜、副食品生产基地。土地利用划分为基本农田保护区、一般农田保护区、园地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区、自然与人文景观保护区和其他用途区等九个分区。规划居民点及工矿用地规模2010年580.15平方公里，基本农田保护面积328平方公里(49.2万亩)。

　　宝山区，是上海北翼的新城。以宝钢、沿江港口、电站、电厂为依托，与大工业联合，成为上海重要的冶金工业基地、重要的港口装卸和货物中转储存基地、上海能源、自来水生产基地、上海市重要的商品粮和副食品生产基地之一。规划2010年居民点及工矿用地规模180.79平方公里，基本农田保护面积68平方公里(10.2万亩，不包括划入三岛区的长兴、横沙两岛的67平方公里基本农田)。

　　闵行区，是与中心城区融为一体又相对独立的现代化新城区，是中心城西南地区的交通枢纽。以电站设备及大型成套设备工业为先导行业，电子通讯、计算机元器件、生物化学、生物医药等为支柱行业，成为全市重工业、化工工业基地;发展以房地产、商业、仓储、交通运输为主的第三产业;以设施农业、创汇农业、示范性农业为重点，建成现代化农业的生产基地和示范基地。居民点及工矿用地规模2010年为190.82平方公里。基本农田保护面积100平方公里(15万亩)。

　　嘉定区，是上海以科技、汽车工业为支柱、城乡一体，综合发展的现代化新区。以轿车及运输设备、电光源、通讯电缆及设备、包装材料、新型材料等为支柱行业，成为全市轿车、电光源等高科技产业化基地;发展以商业、科技服务业、交通旅游业、仓储业、房地产业为重点的第三产业;发展城市化农业，成为本市商品粮生产的稳定基地、优质蔬菜基地和名特优新稀农副产品的生产基地。居民点及工矿用地规模2010年为208.54平方公里，基本农田保护面积160平方公里(24万亩)。

　　4、杭州湾北区------金山区、奉贤县、南汇县

　　特点：地处杭州湾北部，是上海的南大门。随着浦东空港、深水港、奉浦大桥等开发建设，将成为浦东开发和市区工业转移的重要基地。区域面积1987.21平方公里(298.08万亩)。

　　土地利用方向：发展“高优高”现代农业，形成以粮、猪、蚕丝为主要特色的农副产品生产、加工基地，基本农田保护面积949平方公里(142.35万亩)，其中农场39平方公里(5.85万亩);形成具有特色的机电、汽车配件、生物、仪表、食品等制造业中心区和以化工为主导的滨海工业区;依托便捷交通，发展浙沪边界商贸重镇和集旅游、购物为一体的商业集散城镇。形成以芦潮港为主的洋山深水港货物吞吐、外轮进出和人流物流的重要出海口和现代新型港口。土地利用划分为基本农田保护区、一般农田保护区、园地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区、自然与人文景观保护区和其他用途区等九个分区。居民点及工矿用地规模2010年为401.32平方公里(60.20万亩)。

　　金山区，上海市南翼经济发展的重要基地，土地面积584.26平方公里。依托肉食制品、粮油加工、桑蚕丝绸三大农副业特色，大力发展特色农业、创汇农业，基本农田保护面积稳定在300平方公里(45万亩)。大力发展商业、交通运输业、信息咨询业和旅游等第三产业。在滨海城市链中，建成一个以石油化工为主导，港口运输工业品集装箱出口为支柱的相对独立的综合性现代化城市。居民点及工矿用地规模2010年为172.30平方公里。

　　奉贤县，上海经济发展的腹地。土地面积694.63平方公里。稳定发展粮、菜等种植业，大力发展养殖对虾、瘦肉型猪、肉鸡、鳗鱼及食用菌生产为重点的出口商品生产基地，基本农田保护面积为339平方公里(50.85万亩)，其中农场24平方公里(3.60万亩)。依托周边开发区，发展电器、汽配、食品加工、建材、轻工、纺织机械、化工等工业;利用黄金水道，发展仓储业成为商品集散点;建设奉新旅游度假区。居民点及工矿用地规模2010年为112.94平方公里。

　　南汇县，是浦东新区的“南大门”、“后花园”，土地面积708.32平方公里。发展粮食、果蔬等农副产品生产和加工业，基本农田保护面积310平方公里(46.5万亩)，其中农场15平方公里(2.25万亩);工业以汽车配套、金属冶炼及压延加工、建材、食品加工和特种电器电缆为主;发展海上交通，突出渔港、贸易港、旅游港功能;开拓旅游业。居民点及工矿用地规模2010年为116.08平方公里。

　　5、山湖区------松江县、青浦县

　　特点：兼具山水风光、人文资源，是上海重要的经济发展带。区域土地面积1279.56平方公里。

　　土地利用方向：以其独特的地理位置、交通优势，充分发挥“大农业、大工业、大旅游”的三大功能。形成重要的粮食生产基地和为城市提供大量鲜活、优良农副产品的生产基地，基本农田保护面积615平方公里(92.25万亩);形成吸纳大工业转移的重要区域和较理想的大工业配套基地;利用佘山国家级风景旅游区、淀山湖风景旅游区而成为上海重要的兼具山水风光，人文资源的旅游度假基地。土地利用划分为基本农田保护区、一般农田保护区、园地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区、自然与人文景观保护区和其他用途区等九个分区。居民点及工矿用地规模2010年为221.96平方公里。

　　松江县，土地面积605.08平方公里。上海大工业配套基地、粮食和副食品生产重要基地之一。要调整和优化种植结构，形成集约、高效现代化农业，基本农田保护面积稳定在300平方公里(45万亩)。第二产业以轻工、电子器材、特色食品、机械为主。开发建设佘山风景区，发展旅游、商业服务、房地产和仓储业。居民点及工矿用地规模2010年为128.38平方公里。

　　青浦县，土地面积674.48平方公里。上海重要的商品粮和农副产品生产基地、旅游度假基地、工业基地之一。稳定粮食生产，发展水产、水禽、水生蔬菜为特色的副食品生产，基本农田保护面积315平方公里(47.25万亩)。建设好以高科技纤维、高级纺织产品为主的国家级“中国纺织科技城”。以旅游商贸业为导向，建设好淀山湖风景旅游区。居民点及工矿用地规模2010年为93.58平方公里。

　　6、三岛区------崇明岛、长兴岛、横沙岛

　　特点：三岛由长江夹带下来的泥沙冲积而成，土地面积1177.05平方公里。其中崇明岛是我国的第三大岛，土地面积1056.99平方公里。三岛丰富的农林、水产资源，漫长的江海岸线，地处长江口的地理优势，构成了净土、净水、无污染的独特的海岛功能。

　　土地利用方向：发展生态农业、特色农业和创汇农业，使之成为重要的商品粮生产基地和畜禽、奶牛、淡水养殖等特种农副产品生产和加工基地，以及重要的鸟类自然保护区。基本农田面积765平方公里(114.75万亩)，其中崇明县492平方公里(73.80万亩)，宝山区长兴、横沙两岛67平方公里(10.05万亩)，农场206平方公里(30.90万亩);动态的鸟类自然保护区面积安排在340平方公里(含水面);在维护海岛生态环境前提下，适当预留发展仪器仪表、电器、生物工程、特色食品、纺织工业及以新型材料为重点的无污染的金属制品生产;发展修、造、拆船行业，成为技术先进的修船基地、航运中转基地;建设国家级横沙岛旅游开发区和崇明岛东平森林公园等旅游区，使其成为上海海岛旅游度假基地。土地利用划分为基本农田保护区、一般农田保护区、园地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区、自然与人文景观保护区和其他用途区等九个分区。居民点及工矿用地规模2010年为202.15平方公里。

　　在上述土地利用分区确定的各类主导用途中，特别是引进工业项目，要确定鼓励项目、限制项目、禁止项目的用地条件。鼓励引进低污染、低能耗，符合国家产业政策的高新技术项目。对能源、建材、化工等项目的建设应综合考虑各项目对临近地区可能产生的环境影响。

　　六、规划实施措施

　　规划的生命力在于实施。上海市土地利用总体规划经国务院批准后，各区、县人民政府及各用地部门应按照规划要求认真组织落实，并保证贯彻实施。为此，提出以下实施措施：

　　(一)发挥规划的指导作用

　　1、编制修订县(区)、乡(镇)级土地利用总体规划。上海市土地利用总体规划是编制县(区)、乡(镇)土地利用总体规划的依据。目前，全市县(区)、乡(镇)土地利用总体规划大部分已经编制，，作为阶段性工作已基本完成。市级规划批准后，各级政府要根据中央提出的“关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知”精神和市级规划提出的目标、方针、土地利用的调整方案和各项控制性指标，修订本级规划，利用上一轮规划形成的基础资料，分解落实市级规划确定的指令性指标，特别是实现耕地总量动态平衡的指令性指标和城镇规模控制指标，着重对各类用地的存量利用和挖掘潜力提出规划方案，并对各类用地结构、数量和布局提出调整意见。

　　2、编制各项专业规划。编制基本农田保护区规划、菜田保护区规划、土地整理规划、土地开发和复垦规划等，来具体贯彻本规划确定的保护耕地的目标和方针;本市的自然保护区规划、风景名胜区规划、城建规划、村镇规划、各类土地开发区规划等，在用地规模和用地方向上，应符合本规划的要求。

　　3、发挥各级土地利用总体规划与涉及用地的各项法律、法规和规章的配套协调作用。对规划确定的各类不同性质的土地利用，除按土地管理有关法规的要求管理外，还需与其它相关的法律，如《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《城市规划法》、《环境保护法》、《水土保持法》、《铁路法》等要求相协调。

　　(二)强化规划的宏观控制

　　土地利用总体规划既是编制各级中期和年度土地利用计划的依据，也是制定用地指标、审批各项用地包括农业内部结构调整以及土地开发和复垦计划的依据，而且还是指导各类开发区建设、编制供地计划、调控土地供求的依据。各级各部门要根据土地利用总体规划确定的城市和集镇建设用地规模范围要求，规定土地用途，严格限制农用地转用，控制建设用地总量。加强对土地利用计划管理、用地审批管理，土地出让、转让管理的监督和检查。

　　1、列入本市国民经济和社会发展的市、区、县各项建设项目，包括六大支柱产业项目、住宅建设项目、商业用地项目和科教文卫等占地的建设项目，严格按城市总体规划和土地利用总体规划的要求定点、定性、定量安排使用土地，工业项目尽可能在国家和市级工业区范围内布局，以此作为审核用地项目的依据。

　　2、依据土地利用总体规划确定的建设用地规模平衡分解、下达年度建设用地计划，严格按“供给引导需求，按计划供地”的原则进行管理。未经批准用地的、越权批准用地的、超过用地总量的文件无效。严格用途管制和总量控制，各区、县城镇各类用地总规模不得突破市土地利用总体规划下达的用地规模分解总量。如确需调整用地计划指标，需报市房地局批准。

　　3、计划、城市规划部门和土地部门通力配合，对建设项目在立项、选址、用地审批上采取会审、建立农用地转用许可和用途管制等综合措施，严格把关。各级土地管理部门要对一些大中型项目前期介入，参与建设前期的项目预审，加强对各项用地规模的动态控制和管理，通过建立月报表制度，加强对建设用地全年、全过程计划执行的监督检查。避免多征少用的现象发生。严格控制将农村集体土地开发为商品房。严格控制在基本农田保护区内建窑、建坟、挖沙、取土烧砖瓦、堆放固体废弃物等破坏耕地资源的行为。

　　(三)贯彻调整挖潜的战略思路

　　1、加强开发区、工业集中点的用地管理。全市200多平方公里开发区、工业集中点，目前实际开发面积和实际启动面积尚不足规划面积的50%，因此要严格控制设立新的工业开发区。要通过法定程序，使新建项目用地按规划实施。县、乡两级的城镇建设用地，包括县、乡镇工业用地、市区向郊县转移的各类工业项目用地，供地应走内涵式发展道路，尽可能地向市、县级规划工业区和集中点布局，或通过对分散布局的原城镇、乡镇企业存量土地进行调整后再利用，提高土地利用率。

　　2、改革传统供地方式。适应中心城区存量土地盘活和工业企业用地置换，将供地计划分为外延式供地和内涵式供地两类。两类计划都要严格按项目产业导向供给土地，按投资规模确定的用地面积供地。在各类开发区引入不同的土地产出率指标，达不到指标的则降低供地标准。各类开发区实行统一规划，统一开发，统一征用，统一管理。对尚未批准立项征用和尚未开工的土地不得荒芜，对多征少用，占而未用，闲置两年以上的限期复耕，避免耕地资源浪费。

　　3、以郊县农民居住集镇化为主体，推进“三个集中”战略的实施。首先，各区县要统筹安排，抓紧制订一个层次分明，规模适度，布局合理的小城镇建设规划体系，规划应整体把握，形成公建配套、设施齐全的中心居住区、由一定数量工业企业构成的工业集中点以及向规模化发展的农业耕作区，使之有利于自然村庄、乡镇企业的集中归并调整和方便农民进镇后的生产与生活。第二，抓好集镇建设和自然村庄、乡镇企业用地归并调整的试点，取得经验后全面铺开。第三，用地管理上实行严格的控制措施。对分散建房的农民宅基地和非规划建设地区的农民建房用地一律不批;市县(区)新上的项目、批租的工业项目原则上都安排在国家、市级工业园区内;乡、镇、村新办工业企业一律按集镇规划集中安排。第四，引入机制灵活的土地置换政策，使国家、集体、农民个人都能受益。(1)集镇中心居住区、工业集中点的建设用地与农民进镇后拆除旧屋的老宅基、乡镇企业拆迁后的旧厂基地挂钩进行置换，每拆除一亩由集镇按60%的比例置换土地进行开发。使城镇规模的扩大在总量上不占用耕地，还要增加有效耕地面积。(2)置换的农民旧宅基、乡镇企业旧厂基地由县、乡建卡立档，复垦还耕或按土地利用总体规划确定的用途使用。推行土地有偿使用和经营权有偿出让，有偿使用的收入留乡、镇用于集镇的基础设施建设和土地复垦。

　　(四)更新土地利用方式

　　一是把上海土地资源的开发重点逐渐由滩涂资源的开发转向与水、田、路、林、村的综合整理并举。二是非农建设用地将主要通过对土地整理后的净增耕地部分按一定比例置换取得。

　　1、在县(区)、乡(镇)两级土地利用总体规划修编中，引入土地整理和土地整理规划概念。

　　第二轮修编的县(区)、乡(镇)两级土地利用总体规划要着重对存量土地进行调整、挖潜和优化利用的潜力分析，将土地整理作为实施规划的重要措施之一，要侧重对本区域内的土地整理的目标、重点、内容和规模作出规划。乡(镇)级土地整理规划应详细到具体地块，并明确整理的时限、质量标准、实施单位和资金落实方案等。

　　2、结合基本农田建设、水利建设和小城镇建设，统一规划、分步实施。

　　土地整理由县(区)土地管理部门会同农业、建设、水利等部门按土地整理规划要求，列入县(区)、乡(镇)土地开发利用的计划管理序列。土地整理的计划拟定、质量、数量标准认定和权属的确认，由土地管理部门负责;农田整理的质量标准管理归口为农业管理部门，水网水系的调整由水利管理部门把关。小城镇建设的布局、功能形态由城建规划管理部门定位，使土地整理建立在科学管理的基础上。

　　3、建立土地整理后的净增土地的置换机制，转变土地利用方式。凡通过土地整理，增加了耕地面积的县(区)，通过复验认定，可将净增耕地部分按一定比例置换成异地使用的非农建设专项用地指标，用于经规划批准的小城镇建设。使各部门、各单位使用土地的权力和义务建立在土地利用方式的转变和在保持耕地总量动态平衡的基础上。

　　土地整理分三个层次，三个重点。第一层次是对基本农田按照现代农业园区、规模设施农业等不同要求，进行整理。重点是100万亩现代农业园区基本农田的整理;第二层次将5万个自然村逐步归并调整，重点做好分散布局的居民点调整;第三层次是乡镇企业归并的土地的整理，结合城镇规划的实施，使分散的县、乡工业向已批准的市级工业区和城镇工业集中点逐步集中。重点对占地量大、人口密度低、工业用地比例高的“关、停、并、转、拆”的乡镇企业，按城镇发展体系规划先行集中调整整理。

　　“九五”期间要完成基本农田的土地整理规划方案，按一次规划、分步实施，在2010年前完成基本农田的土地整理的基础上，逐步扩大到农村建设用地、小城镇建设用地和乡镇企业用地的土地整理，形成适应经济发展的土地整理新机制。

　　(五)建立稳定基本农田规模和提高耕地质量的保障机制

　　1、明确基本农保护区的划定与数量保护以土地管理部门为主，基本农田保护区的建设与质量保护以农业管理部门为主，上级主管部门对下级人民政府主管部门有监督管理的权利。

　　2、明确区县人民政府土地管理部门会同农业管理部门主管本行政区域内基本农田的划定，分解指标的确定、保护、建设和监督管理工作。乡镇人民政府负责本行政区域内基本农田责任田块的落实、定位、保护、建设和监督管理。

　　3、建立基本农田保护专项资金。资金来源可包括收取的耕地开垦费、闲置费、荒芜费和滞纳金等。由土地管理部门会同农业管理部门编报使用计划，经同级人民政府批准使用。其用途限于土地复垦、开发新耕地、开发滩涂资源、基本农田保护区建设及管理。

　　4、建立耕地数量和质量的补偿机制。耕地确因建设等需要被批准占用后，除按规定赔偿有关费用外，还要按照“占多少，补多少”的原则，及时开垦补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，确保耕地总量相对稳定。

　　5、制定优惠政策，实行政策引导，鼓励农民积极开垦与改造低洼地、废弃地、老宅基地的土地复垦工作。继续做好与改造低产田、与开发水面、与水利建设相结合的耕地复垦工作。

　　6、市人民政府下达各区县耕地保护面积指标，耕地占用控制指标和土地开发复垦计划，由地方各级人民政府的主要领导层层签订责任书，落实责任人。凡完不成耕地保护指标和开发复垦任务，主要领导人不得给予表彰、奖励和晋级;乱占滥用严重、超计划用地、造成耕地面积减少或耕地抛荒的，追究直接责任人和主要领导人的责任;对合理利用土地、保护耕地成绩突出的，要给予表彰和奖励。执法情况和结果，要作为考核政府领导任期目标和政绩的主要内容。

　　(六)加强规划实施的监控管理

　　土地利用总体规划作为土地资源管理的龙头，是土地宏观控制管理的最重要手段之一。要在法规、宣传、监督、检查方面着手，树立规划的权威性和严肃性。规划经批准后，就具有法律地位，要将土地利用总体规划和有关的专业规划纳入法制轨道，杜绝随意调整规划的弊端。规划期间因情况变化需要修改规划，要按法定程序，任何个人和单位不得随意变更和修改。市级土地利用总体规划从整体性质来看，是个综合性、战略性、政策性的计划，规划中的某些重要指标，如基本农田保护、建设用地规模控制指标、人均用地指标等均属于指令性指标，规划期内没有特殊情况不得突破。要加大执法力度，对违反土地利用总体规划和违法占地行为实行严厉的惩戒措施。要定期检查规划执行情况，加强联合执法，将规划执法检查纳入人大、政协的监督检查范畴。各区县每年对土地利用情况进行执法检查，自查情况报市房地局，市房地局每年组织抽查，对违法违规违纪行为加以处罚。要加强宣传教育，使各级领导和广大市民了解土地利用总体规划的主要内容，增强土地资源资产意识、合理利用土地意识、农田保护意识、依法用地意识，自觉按土地利用总体规划和土地有关法规批地、用地、管地。